渝府发〔2005〕109号

各区县（自治县、市）人民政府，市政府有关部门，有关单位：

为进一步调动全社会参与林业建设的积极性，推动我市林业持续快速发展，根据《中共中央、国务院关于加快林业发展的决定》（中发〔2003〕9号）及有关法律法规和政策规定，现就全面推进林权制度改革提出如下意见：

一、全面推进林权制度改革的意义

我市有林业用地面积5805万亩，森林面积3710万亩，活立木总蓄积12000万立方米，林业蕴藏着巨大的发展潜力。开展林权制度改革，促进森林资源流转，将潜在的资源优势转变为现实的经济优势，实现林业可持续发展是我市林业建设长期奋斗的目标。早在20世纪80年代初期，我市各地就狠抓了林业“三定”（稳定山权林权，划定自留山，确定林业生产责任制）工作，普遍落实了林权，较好地促进了全市林业建设持续、健康发展。重庆直辖以后，各地抓住实施林业重点工程的机遇，积极开展以业主承包造林、合作开发森林旅游为主要形式的林权制度改革，取得了初步成效，积累了一定经验。但随着改革开放的不断深入和社会主义市场经济体制的逐步完善，林业发展中的问题已开始显现，尤其是林业产权制度中存在的归属不清、权责不明、利益分配不合理、经营机制不活、产权流转不规範等问题，制约了林业的发展和林农的增收。特别是近年来随着森林经营收益的提高，民众经营森林、社会各界投资林业的意愿日益强烈，还山于民、加快林权制度改革、促进森林资源流转的呼声越来越高。因此，要使我市林业走出困境，就必须顺应形势，全面推进林权制度改革，促进林业生产要素的合理流动和森林资源的最佳化配置。

全面推进林权制度改革对于最佳化农业经济结构，帮助林区农民增收，促进山区经济多元化，实现林业可持续发展等具有重要作用；对于增强林业发展活力，破解我市森林资源保护力量不足、林业产业不发达、非公有制林业发展滞后等难题，提高林业部门服务质量和行政能力，提高林业科学经营管理水平具有重要意义。各地各部门一定要站在战略和全局的高度，提高对林权制度改革工作重要性和紧迫性的认识，抓住机遇，全面推进林权制度改革。

二、全面推进林权制度改革的指导思想、总体目标和基本原则

全面推进林权制度改革的指导思想：按照生态优先、以人为本的要求，以保护森林资源和增加农民收入为出发点，充分调动全社会的积极性，促进林业资源的最佳化配置和各种林业生产要素向林业的有序流动，建立起投资者、经营者、管理者之间多元化的责、权、利相统一的林业经营管理新机制和适应社会主义市场经济体制要求的现代林业产权制度。

全面推进林权制度改革的总体目标：围绕“明晰所有权，放活经营权，落实处置权，确保收益权”的基本思路，进一步理顺和明晰林业产权，盘活森林资源资产，规範森林资源管理，保护林业生产者和经营者的合法权益，促进林业健康发展。用2―3年的时间，基本完成全市林权制度改革任务，建立起“产权归属清晰、经营主体到位、责权划分明确、利益保障严格、流转规範有序”的林业产权制度。

全面推进林权制度改革的基本原则：一是坚持依法治林。修改完善地方林业法规，保持林业政策的稳定性，保障林权制度改革的顺利推进。二是坚持生态优先。在不破坏资源和生态的前提下，积极发展林业产业，增强林业综合实力。三是坚持以人为本。充分尊重林农和业主的意愿，做到林权改革全过程公开、公平、公正。四是坚持利益兼顾。在防止国有森林资源流失的前提下，正确处理集体和个人利益分配关係，保障所有者、经营者、管理者的合法权益。五是坚持分类指导。一切从实际出发，根据森林资源的不同情况，林农和业主自主选择改革的形式和方法，不搞一刀切。六是坚持有序推进。做到林权制度改革与其他林业改革相结合，先易后难，重点推进，不赶进度，不走过场，确保林权制度改革的质量。

三、全面推进林权制度改革的具体措施

（一）全面落实林权，统一颁（换）发林权证

对权属清楚并已颁发林权证的，要切实保护林主的合法权益；凡林主自愿申请更换的，可及时换髮国家统一样式的林权证。对权属明确尚未核发林权证的，要儘快颁发林权证；对权属不清或有争议的，要抓紧解决、明晰，并儘快核发林权证。

对目前仍由集体统一经营管理的山林，要区别对待。对民众比较满意、经营状况较好的股份制林场、联办林场等，可以继续保持稳定，并不断完善。尚未落实林权的，可採取山林均摊或折股量化等方式明晰山林权属，林权到户，集中管护，以确保“山者有其权”。对零星分散的林地，可将林木所有权和林地使用权作价后转让给个人经营；对宜林荒山荒地，可採取承包、招标、拍卖等方式确定经营主体。集体林地经营方式要由集体经济组织成员民主确定，其成员享有优先经营权，集体林地确权到户后要及时核发林权证。退耕还林后，要及时依法核发林权证，并办理相应变更登记手续。

对已承包到户的集体林，应保持权属稳定。原承包户去世后无继承人的，由集体收回林地，按集体林重新落实林权；继承人户口在本乡镇的，林权落实给继承人；继承人户口不在本乡镇的，经与继承人协商，可依法流转，确定新的权属所有者。原承包户外迁后，将林地转让给他人并签订了协定的，按协定落实林权；外迁时转包给他人的，权属落实给原承包人；外迁时既没转让又没转包给他人的，经与外迁户协商同意，可由集体收回林地，重新落实林权。凡明确权属的，要重新核发林权证。

对业主（大户）承包集体荒山造林以及受让林地、森林、林木的，可以按协定确定的权属给业主（大户）或受让方核发林权证。对原林权所有者分家后，按分家时家庭成员签订的有关协定，落实林权，核发林权证。对未列入退耕还林工程而由农户自发退耕后变为的林地，经农户自愿申请且符合法定条件的，可核发林权证。对联营造林的，原则上林权证落实给原林权拥有者，联营造林收益按双方协定落实。已成建制农转非的集体林地，参照土地徵收管理的规定处理。

对零星分散的退耕还林地块的林权证核发，徵得林主同意的，可以小班为单位，由林农选派代表申领林权证；对集中连片且无农用插花地块的国有林，可按林班为单位核发林权证。

全市确权发证工作本着“先易后难，有序推进”的原则进行，用2年时间完成。2006年，全面完成退耕还林地、国有林地、集体统一经营的林地、商品林、国家重点公益林和业主（大户）造林的确权工作，并颁（换）发林权证；2007年，全面完成地方公益林和其他尚未确定权属的林地、森林、林木的确权工作和发证任务。

（二）做好森林区划，实行林业分类经营

各地要按照森林分类区划工作的要求，综合考虑地理位置、生态作用、立地条件、林分质量以及农民意愿等因素，将林地划分为公益林和商品林两大类。全市公益林面积不得少于林地总面积的60%，其中，主城区公益林不得少于林地总面积的60%，渝西地区公益林不得少于林地总面积的40%，三峡库区公益林不得少于林地总面积的70%。国有林场凡划为公益型林场的，其公益林面积不得少于林场经营面积的70%。

在公益林区，要划定国家重点公益林和地方一般公益林。划为国家重点公益林的，要落实到山头地块，与农户签订管护契约，并严格按照天保工程“七落实”等有关要求，严管严护，禁止商品性採伐，使之最大限度地发挥生态效益。划为地方一般公益林的，要继续实施保护措施，同时允许林主在合理选择採伐方式和控制採伐强度的前提下，按有关规定和技术规程开展抚育间伐、更新採伐、低效林改造，实现森林资源的可持续经营和利用。对国家重点公益林，按国家补偿或管护标準予以常年补助；对地方一般公益林，给予适当补偿或管护费补助。对公益林区的森林防火、病虫害防治和优良种苗开发推广等公益性建设，各级政府都要大力扶持。鼓励林主在公益林区从事森林旅游开发、林副产品开发和林下种植活动。要逐步建立生态公益林使用者、直接受益于生态公益林的供水、风景旅游、林地矿产开发、征占用公益林地等经营单位或个人缴纳生态公益林补偿金的制度。

对商品林划分要进行严格的界定。凡划为商品林的，必须落实到山头地块，并绘图造册，且不再安排管护经费，由林主自行管护。对划定的商品林区，要依法放开搞活。凡经营商品林规模1000亩以上的经营实体或大户，以及新建的速丰林和定向培育的工业原料林，可由经营者根据市场需要，自主决定採伐周期，单独编制採伐计画，其採伐限额、採伐方式、採伐年龄等可依据经批准的经营方案确定。对在享受退耕还林政策以外的非基本农田的承包耕地上营造的林木，不纳入林地和採伐指标的管理，可自主採伐。对林农个人经营的商品林，区县（自治县、市）林业部门在符合规範和政策的条件下，可优先安排商品林採伐指标，并允许採伐木材进入市场流通。

实行森林分类经营，要走规模化、专业化、集约化之路，不断提高森林资源的管护和经营水平，充分发挥森林资源的生态、经济和社会三大效益。

（三）完善流转机制，促进森林资源有序流转

森林资源流转必须符合以下前置条件：有利于保护、培育和合理利用森林资源；有利于保护和改善生态环境；自愿、自主、平等、合法；不得改变林地的属性；不得损害国家、集体和社会公共利益；国家重点公益林、自然保护区的核心区以及森林、林木、林地权属有争议的不得流转；受让方採伐林木必须按照《森林法》等法律法规的规定执行。

开展森林资源资产评估。国有森林、林木所有权和林地使用权流转，要进行森林资源资产评估，并严格审核，防止国有资产流失；集体和个人营造的森林、林木所有权和林地使用权流转是否评估，由其自主决定。

森林资源流转实行分级登记和审批制。集体所有的森林、林木和林地的流转，应经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意；个人所有的森林、林木的流转由双方依法协商确定。以上两类森林资源的流转由区县（自治县、市）林业部门凭转让协定办理变更手续。以承包、租赁等方式取得的国有森林、林木所有权和林地使用权的流转，由区县（自治县、市）林业部门依法审批；以转让、拍卖、入股、联营、划拨等方式取得的国有森林、林木所有权和林地使用权的，由市林业局依法审批或报批。

完善森林资源流转手续。森林资源流转要签订流转契约或协定，明确流转资源状况、位置、双方的权利和义务，流转的时间、违约责任。流转的时限由流转双方协商确定，但最长不得超过70年。

加强森林资源流转资金的监管。森林资源的流转资金应主要用于发展林业事业和森林资源的保护。审计、财政、林业部门要加强对国有森林资源流转资金使用情况的监督，保证资金不被挪用和截留。

凡依法进行的森林资源流转，受让方可在受让林地内依法修建一定数量的直接为林业生产服务的工程设施，可实施与林业部门统一规划相符的森林保护有关建设项目，林业部门对受让方自筹资金实施的建设项目审批从宽。

（四）培育林业市场，增强林业发展活力

要积极建立林产品及其产权交易市场。主城区主要培育木（竹）、林产品交易市场，渝西地区主要培育木（竹）、原料林交易市场和木竹林副产品加工市场，三峡库区主要培育森林旅游、特色林产品交易市场。放宽各类市场準入条件，拓宽农民进入市场的渠道，允许农民生产的木材产销直接见面。重视重点工程和煤炭行业用材需求，探索统一供应木竹原材料的经营管理机制。各类林产品交易市场由业主主办、政府扶持。

要努力培育林业生产要素市场。探索林业投（融）资体系建设，积极组建林业担保公司，拓展林业投资渠道。开展林权证抵押、林地储备制度的试点工作，积极培育活立木市场，解决好所有者和经营者的处置权落实问题。发展森林资源资产评估机构，建立健全各种林业专业协会，实现由市场调节和配置森林资源、资金、技术、人才等要素，促进森林资源的资本化。

要进一步放开林产品运输市场。放宽木材运输监管範围，对以木、竹为原料的成品、半成品要取消运输许可证。区县（自治县、市）境内运输木材、个人购买自用的木材和农民自有自用的木材，不再实行凭证运输。

四、全面推进林权制度改革的保障措施

（一）转变工作职能，切实规範林权管理

规範林权管理，是巩固林权制度改革成果的重要保证。各级林业部门要转变职能，由重审批向重监管、服务方向转变，努力创新林业管理体制，全面提高林业管理水平。

要加强林业社会化服务体系建设。各区县（自治县、市）要逐步将林业部门的服务职能分离出来，建立健全林权登记中心、林业科技法律谘询中心、林业劳动力培训中心以及森林旅游规划设计、林产品信息服务等机构，搭建林业综合服务管理平台，开展一站式服务，简化手续，简化程式，为林业经营者提供全方位、系统化的服务。

要加强森林安全保护体系建设。积极实施森林资源监测网路工程，儘快实现市、区县（自治县、市）、乡镇林业系统的联网运行，建立起林权证核发、森林分类经营管理、森林防火以及病虫害预测预报等监控网路，提高服务质量和效率。认真规划建设森林防火隔离带，配备森林防火设施设备。强化林业有害生物防治，控制林业有害生物成灾和蔓延。加大对破坏森林资源违法犯罪行为的打击，有效控制森林资源消耗。

要加强林业行政执法体系建设。全面推进和不断完善以森林公安为主的林业综合行政执法工作，逐步建立区县（自治县、市）林业部门直管的林业片区执法队伍，行使原委託给乡镇林业站、木材检查站、国有林场等林业基层单位行使的执法权。适应社会主义市场经济体制和林业事业发展的需要，逐步整合主城区林业行政执法力量，加强林业行政执法人员的培训，实现林业行政执法的公正性、统一性、有效性和权威性。

要加强林业中介服务体系建设。按照“民办、民管、民受益”的方式，加快组建森林保护协会、林产品销售协会等各种林业行业协会，实现互助合作、行业保护、自律自理。引导林农在自愿和明确利益分配的基础上，以家庭联合经营、委託经营、合作林场、股份制林场等形式，创新林业经营实体，促进资源、资金、技术和人才等生产要素向有能力的经营大户流动。

（二）坚持依法治林，落实林业配套政策

依法治林，是全面推进林权制度改革的关键。要认真贯彻执行《森林法》等法律法规，全面落实中央和市委、市政府关于加快林业发展的一系列政策措施，进一步修改完善与林权制度改革配套的法规政策，为全面推进林权制度改革提供保障。

凡有能力的农户、城镇居民、科技人员、私营企业主、外国投资者、企事业单位的干部职工等，都可单独或合伙参与林业开发，从事林业建设。按照“谁造谁有，合造共有”的政策，允许业主对依法拥有的森林、林木和林地自主经营，允许转让和继承。创办、领办林业科技型企业的事业单位干部和林业科技人员等，5年内享受与在职人员同等待遇，其间愿意回原单位的，原单位不得以任何理由拒绝。鼓励科技人员以技术成果入股，按参与市场开发获取股份分成。

鼓励非公有制林业经营者实施森林抚育管理。对非公有制林业经营者在林木良种选育、重大森林病虫害防治、森林资源与生态监测、种质资源开发利用、林火管理与控制及主要林副产品加工转化等关键技术方面，各级政府应给予扶持。

金融单位要继续对林业信贷实行扶持政策，贷款期限可根据林木的生长周期，由银行和经营者协商确定，各级财政应视其情况给予一定财政贴息。对个人造林育林需用贷款的，要适当放宽贷款条件，允许林业经营者以林木作抵押申请贷款。要改革育林基金徵收、管理和使用办法，徵收的育林基金要逐步全部返还给林业生产经营者用于发展林业。

（三）加强林权制度改革的组织和服务

要加大林权制度改革的宣传力度。林权制度改革政策性强、涉及面广、影响较大，各地要广泛宣传林权制度改革的目的、意义、做法以及有关法律法规和政策，消除民众疑虑，为全面推进林权制度改革营造良好的社会氛围。

要加强对林权制度改革工作的领导。实行林权制度改革工作行政首长责任制，下大力气抓好林权制度改革，各区县（自治县、市）人民政府分管领导为第一责任人，林业局长为主要责任人。凡未按照有关目标责任要求完成任务的，取消林业目标责任制年终考核奖励资格并通报批评，扣减相应林业工程项目及有关资金。要针对林权制度改革后出现的新情况，及时採取相应措施，确保林权制度改革工作顺利推进，确保社会稳定。

要加强对林权制度改革工作的组织。要制订切实可行的实施方案，明确工作计画，落实工作目标。全市林权制度改革按照局部试点，有序推进方式实施。林权制度改革试点的巴南区、永川市、巫山县和秀山县以及资源相对丰富的巫溪县、城口县、奉节县、酉阳县、石柱县、云阳县、彭水县必须在2006年全面启动林权制度改革工作，其他区县（自治县、市）可先行试点后，2007年全面启动林权制度改革工作。

要强化对林权制度改革工作的保障。要建立林权制度改革工作机构，安排相应人员，解决必要的工作经费。林权制度改革后，各级政府对林业的投入不能减少，有关林业项目和林业扶持政策保持不变。要切实加强森林资源的管理，严防借林权制度改革之名，乱砍滥伐林木、乱占滥征林地，严厉打击各种破坏森林资源的违法犯罪行为，巩固林权制度改革成果。

二○○五年十一月十四日