江苏省人大常委会档案　 　苏人发〔2017〕71号

关于批准《镇江市长江岸线资源保护条例》的通知

镇江市人民代表大会常务委员会：

《镇江市长江岸线资源保护条例》已由江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议于2017年12月2日批准，请予公布施行。　

江苏省人民代表大会常务委员会

2017年12月2日

（2017年10月31日镇江市第八届人民代表大会常务委员会第五次会议制定 2017年12月2日江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第三十三次会议批准）

目录

第一章总则

第二章保护规划

第三章分区保护

第四章集约利用

第五章监督管理

第六章法律责任

第七章附则

第一章总则

第一条为了加强长江岸线资源保护，提高长江岸线资源利用的综合效益，保障经济、社会和生态的可持续发展，根据有关法律、法规，结合本市实际，制定本条例。

第二条本条例适用于本市行政区域内长江岸线资源的保护、利用和管理等活动。

第三条长江岸线资源保护遵循生态优先、科学规划、分区保护、集约利用的原则。

第四条市人民政府对长江岸线资源保护实行统一监督管理，建立市长江岸线资源保护协调机制，负责组织、协调长江岸线资源的保护工作。

市人民政府将长江岸线资源保护目标完成情况作为对本级人民政府有关部门及其负责人和下一级人民政府及其负责人的考核内容，考核结果应当向社会公布。

辖市（区）人民政府对辖区内长江岸线资源的保护承担主体责任。

第五条在长江岸线资源的保护与管理中，有关部门依法履行下列职责：

（一）水行政主管部门负责对防洪安全、河势控制、水资源保护、水土保持等实施监督管理，查处非法采砂等行为；

（二）交通运输主管部门负责港口岸线的保护和管理，查处违法使用港口岸线的行为；

（三）国土资源主管部门负责办理建设用地使用、登记及临时用地等手续，查处违法用地行为；

（四）环境保护主管部门负责建设项目环境影响评价档案的审批，对污染防治实施监督管理。

发展改革、经济和信息化、财政、规划、农业、公安、建设和旅游等有关部门，在各自职责範围内做好长江岸线资源保护的相关工作。

第六条市人民政府应当制定长江岸线资源的生态环境管理制度，建立生态补偿机制，设立专项资金，用于生态补偿和生态修复。

第七条任何单位和个人都有义务保护长江岸线资源，造成长江岸线生态环境损害的，应当承担修复和损害赔偿责任。

对长江岸线资源保护有重大贡献的，由市、辖市（区）人民政府给予奖励。

第二章保护规划

第八条市发展改革主管部门负责组织编制市长江岸线保护规划，报市人民政府批准后公布实施。

编制市长江岸线保护规划应当依据国家和省有关长江岸线保护规划、市国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划、城市总体规划等相衔接。

第九条市长江岸线保护规划应当明确以下内容：

（一）长江岸线资源保护和利用的原则、目标和任务；

（二）长江岸线资源的布局和功能区划；

（三）长江岸线资源的具体区域和红线範围；

（四）重点保护的长江岸线资源区域；

（五）长江岸线资源的保护措施；

（六）法律、法规规定应当纳入市长江岸线保护规划的其他内容。

第十条市长江岸线保护规划应当严格执行。确需修改的，应当按照法定程式报市人民政府批准。

第三章分区保护

第十一条根据河道自然条件、岸线资源现状、保护和开发利用等要求，长江岸线资源分为保护区、保留区、控制利用区和开发利用区，实施分区保护。

第十二条长江岸线资源保护区的範围包括：

（一）饮用水源地一级保护区、调水水源保护区等为保障供水安全划定的区域；

（二）长江豚类省级自然保护区、长江扬中段暗纹鲀刀鲚国家水产种质资源保护区等核心区；

（三）沿江重要湿地、森林公园等生态功能保护区；

（四）沿江国家级风景名胜区核心景区；

（五）长江与京杭运河交汇区域等重要航运枢纽；

（六）市长江岸线保护规划划定的其他区域。

第十三条长江岸线资源保护区内不得从事下列活动：

（一）在饮用水源地一级保护区、调水水源保护区内从事与供水设施和保护水源无关的建设活动，以及在调水水源保护区内从事影响引调水口门正常运行的活动；

（二）在自然保护区核心区内建设生产设施，以及从事未经批准的其他活动；

（三）在水产种质资源保护区核心区内围垦、建设排污口以及其他与水产种质资源保护方向不一致的项目；

（四）在沿江重要湿地、森林公园等生态功能保护区内建设破坏生态功能的项目；

（五）在沿江国家级风景名胜区核心景区内建设违反风景名胜区规划或者与风景名胜资源保护无关的项目；

（六）在重要航运枢纽内建设可能影响安全与正常运行的项目；

（七）法律、法规禁止的其他活动。

第十四条长江岸线资源保留区的範围包括：

（一）饮用水源地二级保护区；

（二）长江豚类省级自然保护区缓冲区、部分实验区；

（三）长江扬中段暗纹鲀刀鲚国家水产种质资源保护区部分实验区；

（四）为满足生活生态岸线开发需要的区域；

（五）市长江岸线保护规划划定的其他区域。

第十五条长江岸线资源保留区内不得从事下列活动：

（一）在饮用水源地二级保护区内新建、改建、扩建排放污染物的项目；

（二）在自然保护区缓冲区内建设生产设施、开展旅游和生产经营活动，在其实验区内建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施以及污染物排放超过国家、地方规定排放标準的其他项目；

（三）在水产种质资源保护区实验区内围垦、建设排污口；

（四）法律、法规禁止的其他活动。

第十六条长江岸线资源控制利用区的範围包括：

（一）开发利用对防洪安全、河势稳定、供水安全、航道稳定可能造成不利影响，需要控制其开发利用强度的区域；

（二）险工险段、重要涉水工程及设施、河势变化敏感区、地质灾害易发区、水土流失严重区等需要控制其开发利用方式的区域；

（三）饮用水源地准保护区，长江豚类省级自然保护区、长江扬中段暗纹鲀刀鲚国家水产种质资源保护区的部分实验区，沿江国家级风景名胜区等範围内，需要控制其开发利用方式的部分区域；

（四）市长江岸线保护规划划定的其他区域。

第十七条长江岸线资源控制利用区内不得从事下列活动：

（一）建设有明显不利影响的危险化学品码头、排污口、电厂排水口等项目；

（二）在饮用水源地准保护区内新建、扩建对水体污染严重的项目，改建增加排污量的项目；

（三）在自然保护区实验区内建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施以及污染物排放超过国家、地方规定排放标準的其他项目；

（四）在水产种质资源保护区实验区内围垦或者建设排污口；

（五）法律、法规禁止的其他活动。

第十八条长江岸线资源利用条件较好，对防洪安全、河势稳定、供水安全以及生态环境影响较小的区域，可以规划为开发利用区。

第四章集约利用

第十九条市、辖市（区）人民政府应当坚持集约利用长江岸线资源，引导产业向陆域纵深发展，减少对临水岸线的占用。

第二十条开发、利用长江岸线资源的，应当符合市长江岸线保护规划，并依照法律、法规规定办理行政许可等手续。

利用长江岸线资源从事生产经营活动的，推行有偿使用制度，具体办法由市人民政府制定。

第二十一条依法取得临时使用长江岸线资源许可的，不得修建永久性设施。使用期限届满后，使用者应当在三个月内无偿拆除有关设施并恢复原状。需延期使用的，应当重新依法办理行政许可手续。

第二十二条经批准使用的长江岸线资源的範围、用途等不得擅自变更。确需变更的，应当依法办理变更手续。

第二十三条市人民政府应当统筹推进长江沿线化工行业转型发展，健全环境保护监控机制，支持化工企业开展绿色技术创新和清洁低碳生产。

第二十四条港口岸线应当优先用于公用码头建设。市、辖市（区）人民政府应当引导、支持自用码头提供公共服务，鼓励沿江中小企业集中使用公用码头，避免重複建设。

第二十五条市旅游、交通运输等主管部门应当最佳化长江沿线旅游资源配置，充分利用既有客运码头布局邮轮运输功能，改造或者新建专业化邮轮泊位。

第二十六条有下列情形之一的，交通运输主管部门应当依法办理港口岸线使用许可的注销手续：

（一）有效期届满未延期的；

（二）项目法人依法终止，不再使用港口岸线的；

（三）因港口规划调整，项目所使用的岸线不再作为港口岸线的；

（四）自取得港口岸线使用许可之日起两年内未开工建设的；

（五）法律、法规规定的其他情形。

第二十七条有下列情形之一的，由国土资源主管部门报请有批准权的人民政府依法收回土地使用权：

（一）为公共利益需要使用土地的；

（二）土地出让等有偿使用契约约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；

（三）被依法认定为闲置土地，未动工开发满两年的；

（四）法律、行政法规规定的其他情形。

被依法认定为闲置土地，未动工开发满一年的，由国土资源主管部门依法征缴土地闲置费。

第五章监督管理

第二十八条市人民政府应当建立长江岸线资源信息系统，对岸线资源保护和利用状况定期开展评估，并将评估结果纳入岸线资源使用者信用评价体系。

第二十九条市人民政府应当组织有关部门实施联合执法。有关单位和个人应当协助、配合，不得拒绝、阻碍执法人员依法执行公务。

第三十条市、辖市（区）建立河长制，分级分段统筹做好长江岸线资源的保护和管理工作，组织开展专项检查和集中治理。

第三十一条水行政、交通运输、环境保护等主管部门应当建立日常巡查制度，发现可能影响或者破坏长江岸线资源的行为时，应当及时制止，并依法予以处理。

第三十二条长江采砂管理实行人民政府行政首长负责制。市、辖市（区）水行政主管部门按照分级管理的许可权，负责本行政区域内长江采砂的管理和监督检查工作。

从事长江采砂活动的单位和个人应当按照河道采砂许可证的规定进行开採，禁止非法采砂。

第六章法律责任

第三十三条违反本条例规定，有下列行为之一的，由水行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状或者採取其他补救措施，并依照下列规定给予处罚：

（一）在调水水源保护区内从事与供水设施和保护水源无关的建设活动，或者从事影响引调水口门正常运行的活动，处一万元以上五万元以下罚款；

（二）在水产种质资源保护区内围垦河道的，处一万元以上五万元以下罚款；既不恢复原状也不採取其他补救措施的，代为恢复原状或者採取其他补救措施，所需费用由违法者承担；

（三）在水产种质资源保护区内建设排污口的，处五万元以上十万元以下罚款；逾期不拆除的，强制拆除，所需费用由违法者承担，处十万元以上五十万元以下罚款；情节严重的，可以责令停产整治。

第三十四条违反本条例规定，在重要航运枢纽内建设可能影响其安全与正常运行的项目，由航道主管部门责令限期拆除，对单位处五万元以下罚款，对个人处二千元以下罚款；造成损失的，依法承担赔偿责任。

第三十五条违反港口规划建设港口、码头或者其他港口设施，或者未经依法批准，建设港口设施使用港口岸线的，由市、辖市（区）人民政府或者交通运输主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由作出限期改正决定的机关申请人民法院强制拆除违法建设的设施；可以处五万元以下罚款。

第三十六条在长江岸线资源範围内进行危害防洪安全、堤防安全和河势稳定活动的，由水行政主管部门责令停止违法行为，限期拆除违法建筑物、构筑物，恢复原状；逾期不拆除、不恢复原状的，强行拆除，所需费用由违法者承担，并处一万元以上十万元以下罚款。

第三十七条在自然保护区核心区、缓冲区内建设生产设施，实验区内建设污染环境、破坏资源或者景观的生产设施，以及从事其他禁止性活动的，依照《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国自然保护区条例》等有关法律、法规的规定予以处理。

第三十八条违反本条例规定，非法采砂的，依照《中华人民共和国河道管理条例》、国务院《长江河道采砂管理条例》等有关法律、法规的规定予以处理。

第三十九条市、辖市（区）人民政府有关部门有下列情形之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）未依法批准使用长江岸线资源的；

（二）未依法履行监督检查职责，造成严重后果的；

（三）索取、收受他人财物，或者谋取其他利益的；

（四）其他滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守的行为。

第七章附则

第四十条本条例自2018年4月1日起施行。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
《镇江市长江岸线资源保护条例》（以下简称《条例》）已于2017年10月31日由镇江市第八届人大常委会第五次会议审议制定，现提请本次省人大常委会审议批准。现就《条例》的有关情况作如下说明：
一、制定《条例》的必要性和依据
　　　长江岸线资源有着重要的生态价值和经济价值，具有不可替代性。习近平总书记在2016年1月推动长江经济带发展座谈会提出“共抓大保护、不搞大开发”的长江经济带发展导向，十九大报告再次强调了这一发展战略，足见保护好长江岸线资源的重大意义。镇江拥有自然滨江岸线约270公里，资源丰富、功能齐全，是经济社会发展的重要支撑，更是维护良好生态的天然屏障。坚持严格保护、兼顾合理利用，已经成为镇江全市上下对长江岸线资源可持续发展的共识。
近年来，镇江沿江经济发展迅速，但由于缺乏长江岸线资源保护的总体、系统规划，导致产业布局不尽合理，小企业小码头大量占用深水岸线，产业陆域腹地纵深较小，岸线利用率不高；政府及其部门监管职责不甚明确，执法能力不足，没有形成有效的监管机制；经济建设与生态保护未能协调发展，各类不合理开发和利用行为给生态环境造成不同程度影响和侵害；缺乏较为完备的使用退出机制，难以使有限的长江岸线资源“新陈代谢”，造成浪费也给大布局带来困难。目前，在长江岸线资源保护方面没有直接的上位法依据，对各类行为的规範散见于不同领域、层级的法律法规中，因此，制定一部符合我市长江岸线资源保护、利用和管理等工作实际的地方性法规正当其时。
《条例》制定的主要依据和参照有：《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国港口法》《中华人民共和国土地管理法》《江苏省港口条例》《江苏省河道管理条例》，以及《长江岸线保护和开发利用总体规划》《江苏省长江经济带发展实施规划》等。
二、《条例》的主要内容
　　　《条例》分为七章，共四十条。《条例》立法主旨是为了加强长江岸线资源保护，提高长江岸线资源利用的综合效益，保障经济、社会和生态的可持续发展。据此，《条例》对保护规划、分区保护、集约利用、监督管理、法律责任等内容分别作了相应规定。
三、需要说明的问题
　　　（一）关于对长江岸线资源实施分区保护的问题
为贯彻长江流域“共抓大保护、不搞大开发”发展理念，承接《长江岸线保护和开发利用总体规划》（水建管〔2016〕329号）、《江苏省长江经济带发展实施规划》等最新要求，《条例》从更侧重对长江岸线资源的长久保护和可持续利用角度出发，根据河道自然条件、岸线资源现状、保护和开发利用等要求，将长江岸线资源划分为保护区、保留区、控制利用区和开发利用区，并设定专章“分区保护”进行规定，依据相关法律法规设定分区範围、禁止行为及其法律责任。
（二）关于长江岸线资源生态环境保护的问题
《江苏省长江经济带发展实施规划》要求“将镇江作为重点城市之一，着重围绕生态补偿机制，加快形成符合生态文明体制改革要求的制度创新经验”，为此，《条例》第六条规定了制定生态环境管理制度和建立生态补偿机制相关内容，在第七条引入生态环境修复和损害赔偿制度，第十二条明确将沿江重要湿地和森林公园等生态功能保护区纳入岸线资源保护区加以严格保护，第十四条将“饮用水源地二级保护区”全部纳入岸线资源保留区，第二十三条规定支持沿江化工企业开展绿色技术创新和清洁低碳生产。多措并举，以助推沿江绿色发展和美丽镇江建设。
（三）关于长江岸线资源集约利用的问题
对长江岸线资源的合理利用，是在共抓大保护前提下，使“黄金水道”发挥“黄金效益”的应有之义，科学、高效地利用岸线资源也是对岸线的有效保护。为此，《条例》设定“集约利用”一章，在第十九条规定“市、辖市（区）人民政府应当坚持集约利用长江岸线资源，引导产业向陆域纵深发展，减少对临水岸线的占用”，第二十三条、第二十四条、第二十五条分别就长江沿线化工产业绿色转型、港口岸线最佳化利用、旅游产业集聚发展等作出引导性规範，以体现地方立法对经济社会发展的引领、推动作用。
（四）关于长江岸线资源使用退出机制的问题
“占而不用、多占少用”，造成稀缺长江岸线资源浪费的同时也给沿江产业最佳化布局带来了很大困难。鑒于对长江岸线资源开发利用多是港口岸线和土地资源，《条例》依据交通运输部《港口使用审批管理办法》、《江苏省港口条例》，在第二十六条规定“有效期届满未延期的”“项目法人依法终止，不再使用港口岸线的”“因港口规划调整，项目所使用的岸线不再作为港口岸线的”“自取得港口岸线使用许可之日起两年内未开工建设的”，以及法律、法规规定的其他情形，依法办理港口岸线许可的注销手续；依据《中华人民共和国土地管理法》、国土资源部《闲置土地处置办法》，在第二十七条规定“为公共利益需要使用土地的”“土地出让等有偿使用契约约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的”“被依法认定为闲置土地，未动工开发满两年的”，以及法律、行政法规规定的其他情形，依法收回土地使用权，并规定“被依法认定为闲置土地，未动工开发满一年的，由国土资源主管部门依法征缴土地闲置费”，由此细化了长江岸线资源使用退出机制，以便于加强岸线资源使用方面的事中和事后管理。
（五）关于完善长江岸线资源监督管理机制的问题
对长江岸线资源的有效保护需要有序、有效的监督管理机製作为抓手和保障。《条例》第四条规定了市、辖市（区）两级人民政府的监管职责；第五条将与长江岸线资源有直接关联的水行政、交通运输、国土资源、环境保护等主管部门的职责加以明确；第二十八条明确由市人民政府建立长江岸线资源信息系统和相应的评估、评价机制；第三十条规定建立河长制，分级分段做好保护和管理工作；针对打击非法采砂方面主要存在的执法力量不足、相互推诿等问题，在第三十二条明确“长江采砂管理实行人民政府行政首长负责制。市、辖市（区）水行政主管部门按照分级管理的许可权，负责本行政区域内长江采砂的管理和监督检查工作”。齐抓共管，以形成对长江岸线资源横向和纵向的格线化管理体制。
以上说明连同文本，请予审议。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
《镇江市长江岸线资源保护条例》已经镇江市第八届人大常委会第五次会议通过，现报省人大常委会批准。省人大常委会法工委在该条例通过前进行了初步审查，徵求了省人大财经委，省人大常委会农委、环资城建委，省水利厅、发改委、国土厅、住建厅、交通运输厅、环保厅、法制办等有关单位的意见，并与镇江市人大常委会法工委进行了沟通，提出了修改意见和建议，镇江市人大常委会已作相应修改。省人大法制委员会于11月1日召开全体会议对该条例进行了审议。现将审议意见报告如下：
为了加强长江岸线资源保护，提高长江岸线资源利用的综合效益，保障经济、社会和生态的可持续发展，镇江市人大常委会根据本地的具体情况和实际需要制定地方性法规，十分必要。该条例在有关法律、法规规定的基础上，对长江岸线保护规划、保护措施、集约利用等事项作出了具体规定，具有较强的针对性和可操作性。
该条例同宪法、法律、行政法规和本省的地方性法规不相牴触，建议本次常委会会议审议批准。
以上报告，请审议。

昨天上午，省十二届人大常委会第三十三次会议表决通过了《镇江市长江岸线资源保护条例》（以下简称条例）。这是国内出台的首部长江岸线资源保护的地方法规，填补了国内空白。

2016年1月，习近平总书记在推动长江经济带发展座谈会上提出，长江流域涉及水、路、港 、岸、产、城和生物、湿地、环境等多个方面，是一个整体，必须全面把握、统筹谋划。并指出，当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，“共抓大保护，不搞大开发。”党的十九大报告中再次强调：要以此为导向推动长江经济带发展。为贯彻执行好上述指示精神，针对长江岸线资源开发利用中出现的各种环境问题，镇江市人大常委会率先通过立法，制定了《镇江市长江岸线资源保护条例》。

我市拥有自然滨江岸线约270公里，资源丰富、功能齐全，是经济社会发展的重要支撑，更是维护良好生态的天然屏障。坚持严格保护、兼顾合理利用，已经成为全市上下对长江岸线资源可持续发展的共识。市人大常委会法工委主任张蕾说：“该条例在保护规划、分区保护、集约利用、监督管理等 方面作了有益探索和创新，具有较强的地方特色和可操作性，有利于强力助推‘生态优先、特色发展’镇江新实践。”

记者了解到，该条例主要具有以下亮点：统筹资源，实行长江岸线资源的分区保护；创新机制，保护长江岸线资源的生态环境；科学利用，发挥长江岸线资源的黄金效益；细化管理，规範长江岸线资源的使用机制。